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mardi 2 décembre 2014
« Mineurs isolés, l’enfance déniée »
Allez vous faire protéger ailleurs ?!
par Jean-françois MARTINI


S’il est fait mention de mineurs isolés dès le début des années 1980, avec l’arrivée de jeunes Tziganes et Roms de Yougoslavie [1], leur présence devient véritablement visible au milieu des années 1990 à Marseille. Il s’agit de jeunes Algériens qui subissent les conséquences de la guerre. Suivront rapidement des jeunes Marocains fuyant la misère et les problèmes familiaux. Ces mineurs se retrouvent alors en situation d’errance autour de la gare de Marseille Saint-Charles. Très rapidement, le dispositif de protection de l’enfance des Bouches-du-Rhône se déclare incompétent. Un juge des enfants marseillais raconte qu’à cette époque « aucun établissement éducatif ne peut ni ne veut engager un travail » avec ces jeunes en raison de leur « destin inéluctable d’expulsé dès [leur] majorité [2] ». Une pratique locale qui perdura longtemps puisqu’en 2005, une cadre de l’aide sociale à l’enfance (ASE) du département déclarait encore au journal Le Monde : « Nous sommes démunies face à ces jeunes. Les inspecteurs de l’enfance et les éducateurs du conseil général n’ont pas l’habitude de travailler avec des enfants qui ne parlent pas le français, surtout en l’absence d’autorité parentale. »


Pas l’habitude, trop compliqué, des langues et des cultures différentes, absence des parents, etc., les services de la protection de l’enfance, les substituts du procureur de la République chargés des mineurs et les juges des enfants auront vite fait de théoriser les causes de leur impuissance pour mieux la justifier.

Pour faire face à ces carences, une association, Jeunes Errants, est créée à Marseille dès 1994. C’est une première brèche dans le système de protection de l’enfance. La prise en charge des mineurs étrangers isolés sort du dispositif de droit commun. On crée un circuit distinct, en le confiant à un opérateur associatif. Le fondement juridique est incertain, les moyens dérisoires ou, à tout le moins, bien en deçà de ceux du dispositif de droit commun [3]. La précarité de la prise en charge devient la norme, en mettant systématiquement les jeunes à l’hôtel par exemple. L’objet de l’intervention sociale change aussi : comme le déclarait la directrice de l’association Jeunes Errants en août 2000, « ces jeunes sont ici de façon temporaire [...]. On ne fait pas un travail d’insertion, mais un effort d’éducation [4]. » Un travail éducatif entièrement orienté vers le retour au pays… L’association ira même jusqu’à organiser des missions en Algérie et au Maroc pour retrouver les familles, sans beaucoup de succès.

Ce processus de différenciation entre les mineurs isolés et les autres enfants en danger (y compris le mineur étranger « non isolé ») se développe rapidement en région parisienne. Dès 1997, France terre d’asile (FTDA) commence à accueillir, sans agrément et sans suivi éducatif, des mineurs isolés demandeurs d’asile dans son centre d’accueil pour adultes. Comme à Marseille, l’extrême réticence des services de l’aide sociale à l’enfance des départements de la région parisienne à accueillir des mineurs isolés, de surcroît demandeurs d’asile, est à l’origine de cette deuxième brèche dans le dispositif de droit commun. En septembre 1999, l’association est autorisée à ouvrir un centre spécialisé financé par le ministère de l’emploi et de la solidarité, le Caomida, Centre d’accueil et d’orientation pour mineurs isolés demandeurs d’asile. C’est à cette époque que commence à se cristalliser le débat sur les compétences respectives des départements et de l’État. S’agit-il de demandeurs d’asile dont la prise en charge dépend de l’État ou de mineurs en danger dont la protection revient aux services départementaux de l’ASE [5] ? En confiant la gestion du centre à une association spécialiste de l’asile et non de la protection de l’enfant, une réponse est apportée : la condition d’étranger prévaut désormais sur celle de mineur en danger. De nombreux conseils généraux n’auront de cesse de rappeler que la question des mineurs isolés est avant tout un problème d’immigration qu’il revient à l’État de traiter [6].

À la même époque, la présence de mineurs isolés devient aussi sensible à l’aéroport de Roissy Charles-de-Gaulle, où le nombre d’enfants maintenus seuls en zone d’attente explose. En 1996, la police aux frontières dénombre 80 mineurs isolés. En 2001, ils sont plus de 1 000 à y avoir été enfermés [7]. Le gouvernement doit alors faire face à deux difficultés. D’une part, l’augmentation importante du nombre de mineurs en zone d’attente multiplie mécaniquement le nombre de comparutions devant les juges des libertés et de la détention (JLD) chargés d’examiner s’il y a lieu ou non de prolonger leur maintien. Or, ces magistrats sont de plus en plus nombreux à estimer que, faute de représentants légaux, la procédure de maintien en zone d’attente ne peut s’appliquer à des mineurs privés de capacité juridique. Les remises en liberté se multiplient, au grand désespoir des services de la police aux frontières. D’autre part, personne ne sait ce qu’il advient des mineurs libérés par le JLD. Sont-ils récupérés par des membres de famille ou par des personnes malintentionnées ? Restent-ils sur le territoire français ? Sur 843 mineurs isolés libérés de la zone d’attente de Roissy en 1999, seuls 130 ont été confiés aux services de l’aide sociale à l’enfance de Seine-Saint-Denis. Cette année-là, plus de 700 enfants ont donc disparu dans la nature.

La Défenseure des enfants estime que les mineurs isolés arrivant à la frontière doivent être systématiquement considérés en danger et remis aux services de l’ASE par ordonnance du juge des enfants [8]. Cet avis ne sera pas suivi par le gouvernement. Bien au contraire, dès avril 2000, un projet de loi émanant du ministère de l’intérieur prévoit de conférer aux mineurs de plus de seize ans, maintenus en zone d’attente, la capacité juridique ! Il ne s’agit pas ici d’améliorer les droits de ces mineurs, mais de permettre de prolonger leur maintien en zone d’attente [9]. Face aux réactions hostiles [10], le gouvernement finit par généraliser un système d’administrateur ad hoc censé représenter le mineur ; mais, là encore, dans le cadre d’un dispositif dérogatoire au droit commun de la mise sous tutelle.

En 2005, un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) confirme que la mise en place d’un administrateur ad hoc pour les mineurs isolés a eu pour effet « un maintien plus fréquent en zone d’attente et partant de plus grandes possibilités de renvoi au pays dans les délais ainsi permis [11] ». Ainsi, la première intervention du législateur sur la question des mineurs isolés aura d’abord favorisé leur éloignement du territoire.

De son côté, le département de la Seine-Saint-Denis refuse d’accueillir ceux qui parviennent à sortir de la zone d’attente, estimant qu’il n’a pas à en supporter seul le poids. Le gouvernement consent une nouvelle fois à mettre la main à la poche : en septembre 2002, il finance l’ouverture du Lieu d’accueil et d’orientation (LAO) à Taverny dans le Val d’Oise, géré par la Croix-Rouge et destiné à recueillir temporairement tous les mineurs isolés sortant de la zone d’attente.

De la maraude au retour « forcé »

Au début des années 2000, arrivent des Roumains, parfois très jeunes, accusés de petits délits, en particulier de vols de monnaie dans les parcmètres parisiens. Certains se prostituent porte Dauphine, dans le 16e arrondissement [12]. Le traitement de ces dossiers par les services judiciaires et l’ASE de Paris est catastrophique. Interpellés par la police, ces enfants font l’objet de placement judiciaire mais fuguent aussitôt des foyers d’accueil. Une association, qui prendra bientôt le nom de Hors la rue, va à leur rencontre. Ses équipes estiment à plus d’un millier les mineurs roumains isolés en région parisienne, âgés en moyenne de quinze-seize ans [13]. Avec plus de 150 « sorties de rue » à son actif fin 2003, Hors la rue montre qu’il est possible de conduire vers le dispositif de protection de l’enfance les jeunes réputés les plus « incasables ». De cette expérience naît, début 2003, le « dispositif Versini », du nom de la secrétaire d’État à la lutte contre la précarité et l’exclusion. Financé au départ en totalité par l’État, ce dispositif doit permettre de repérer et de mettre à l’abri les mineurs isolés avant leur prise en charge par l’ASE. Au fil du temps, l’activité de maraude s’étiole et la mise à l’abri temporaire se fait souvent dans des conditions d’hébergement indignes.

À la même époque, le gouvernement travaille sur une tout autre approche : renvoyer ces mineurs roumains dans leur pays en s’assurant la coopération des autorités roumaines. Le 4 octobre 2002, un premier accord est signé en ce sens entre la France et la Roumanie. À charge pour les autorités roumaines d’effectuer une enquête préalable visant notamment à identifier la famille. Le retour peut aussi se faire dans une famille d’accueil ou dans « une structure d’accueil adaptée roumaine ». Seul garde-fou, le juge des enfants doit ordonner, « au vu des garanties offertes par le projet de suivi éducatif, social et sanitaire » en Roumanie, la mainlevée du placement judiciaire du mineur concerné afin de permettre son retour. En 2009, Hors la rue a rendu public un bilan des retours opérés dans le cadre de ce protocole [14]. Les conclusions sont accablantes. Les prises en charge en France ont été des plus sommaires. L’opération s’est même transformée en véritable mesure de reconduite à la frontière forcée pour quelques jeunes. Les enquêtes sociales en Roumanie quand elles ont été réalisées, ont été bâclées. Les projets de réinsertion sont inexistants.

Le gouvernement est pourtant tellement satisfait de cet accord qu’il le renégocie en y insérant une procédure encore plus expéditive, sans demande d’évaluation préalable ni de saisine systématique du juge des enfants. Alertés par une trentaine d’organisations [15], des parlementaires saisissent le Conseil constitutionnel qui s’y oppose [16], mettant ainsi fin au dessein du gouvernement de renvoi massif de mineurs vers la Roumanie. L’arrivée des mineurs ne concerne plus seulement quelques départements, mais s’étend, au cours des années 2000, à l’ensemble du territoire [17]. Il est alors question – argument bien connu dès lors qu’il s’agit d’étrangers déclarés indésirables – de réduire l’« attractivité » de la France et de mettre fin à l’« appel d’air ». L’article 21-12 du code civil, qui permet aux mineurs confiés à l’ASE d’acquérir la nationalité française dans des conditions favorables, se retrouve alors au cœur du débat, de nombreux responsables de l’ASE s’opposant à son application. Dans son étude pour la Direction de la population et de migrations, Angelina Etiemble constate que ces « opposants [...] s’appuient sur des arguments avancés par les militants de la défense du droit d’asile [...] [18] ». France terre d’asile, notamment, plaide beaucoup pour sa chapelle en se désolant de voir des mineurs se détourner de la procédure d’asile au profit d’une déclaration de nationalité. Dans un colloque sur les mineurs étrangers isolés qui se tient en octobre 2000, son directeur s’interroge sur le risque de fabriquer des « Français malgré eux » et considère « que le sentiment d’appartenance [à la communauté nationale] n’a pas eu le temps de se constituer pour la quasi-totalité de ces jeunes [19] ». Rares seront ceux qui contesteront publiquement ces arguments [20]. Et il devient fréquent d’entendre les équipes éducatives parler de « traumatisme supplémentaire », de « nouvelle rupture », voire de « conflit culturel » que pourrait provoquer chez le jeune l’acquisition de la nationalité française ! Comme l’indique si justement Angelina Etiemble, « ces éléments, dont la validité sociologique peut être mise en question, fonctionnent avant tout [...] comme une rationalisation de l’inaction ».

Dans les faits, beaucoup de jeunes ne sont même pas informés de cette possibilité de devenir français en toute autonomie dès seize ans. Quelques-uns obtiendront le statut de réfugié, d’autres encore arracheront une régularisation à titre exceptionnel, mais combien ont fini avec une mesure d’éloignement alors qu’ils auraient pu obtenir la nationalité française ? Cette polémique tombera à point nommé : sur proposition du gouvernement, une condition de trois années de prise en charge par l’ASE est ajoutée. Si l’accès à la nationalité est ainsi définitivement barré à l’immense majorité des mineurs, aucune disposition ne leur ouvre droit à un titre de séjour. La circulaire de 2005 du ministère de l’intérieur qui permet aux préfets de délivrer un titre de séjour aux jeunes faisant l’objet d’une mesure de protection judiciaire [21] ne changera pas la donne. Peu en profiteront. Loin de renforcer leur protection, les premières mesures législatives concernant les mineurs isolés ont visé à les empêcher d’entrer sur le territoire français et à précariser un peu plus la situation de ceux qui y parviennent.

Une débauche de rapports

La première réforme un tant soit peu favorable aux mineurs isolés figure dans la loi Sarkozy du 24 juillet 2006. L’article 31 prévoit la délivrance d’une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » aux seuls mineurs isolés confiés à l’ASE avant leur seizième anniversaire, condition qui exclut tous ceux pris en charge entre seize et dix-huit ans, de très loin les plus nombreux. Cette disposition, toujours en vigueur, exige, de surcroît, du mineur qu’il ait suivi une formation de façon réelle et sérieuse, qu’il justifie de son intégration, attestée par un avis de la structure qui l’accueille, et qu’il n’ait plus d’attaches dans son pays d’origine [22]. Certains départements continuent à nier si vivement leur compétence en matière de protection des mineurs isolés, qu’en 2007, le législateur introduit dans le code de l’action sociale et des familles une disposition précisant que « la protection de l’enfance a également pour but de prévenir les difficultés que peuvent rencontrer les mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et d’assurer leur prise en charge [23] ».

Malgré ces réformes, les mineurs continuent d’arriver et sont de plus en plus mal protégés. À tel point qu’en mai 2009, Éric Besson, alors ministre de l’immigration et de l’identité nationale, décide de constituer un groupe de travail associant services de l’État, associations d’élus ou autres, chargé « d’établir un diagnostic partagé de la situation des mineurs étrangers isolé [et] d’examiner les possibilités d’amélioration ». Six mois plus tard, le document rédigé par ce groupe n’est qu’« un mélange de mesures dérisoires, de considérations sans portée réelle et d’annonces qui risquent fort de rester des vœux pieux », comme l’a alors écrit le Gisti [24].

En octobre 2009, l’ONG Human Rights Watch rend publiques les conclusions de son enquête sur les mineurs isolés à l’aéroport de Roissy Charles-de-Gaulle [25]. Elle décrit une situation toujours aussi dramatique : « Les mineurs peuvent être confrontés à une conduite intimidante et même abusive de la part des policiers. » Maintenus avec les adultes et peu surveillés, certains sont « victimes de harcèlement sexuel de la part d’autres détenus, se sont grièvement blessés, et [souffrent] de crises d’angoisse et de troubles du sommeil ». L’ONG constate aussi que tous ne bénéficient pas d’un administrateur ad hoc et qu’ils « peuvent être empêchés par la police aux frontières d’enregistrer une demande d’asile ». Enfin, elle confirme ce que l’Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (Anafé) dénonce depuis longtemps : « La police aux frontières n’a pas de procédures permettant de repérer les victimes de la traite [...] au risque de les renvoyer dans les griffes de réseaux criminels », et elle éloigne des mineurs « sans garantie qu’ils seront regroupés avec leur famille ou autrement pris en charge » à leur arrivée. De leur côté, les pouvoirs publics ne cessent de commander des rapports pour mieux connaître le « phénomène » et « trouver des solutions » plutôt que de faire de réelles propositions. Cette débauche de papier donne le sentiment de repartir à chaque fois de zéro et finit immanquablement par des mesures dérisoires.

Loin de s’améliorer, la situation s’aggrave au tournant des années 2010, en particulier en région parisienne. En juillet 2011, Claude Bartolone, président du conseil général de la Seine-Saint-Denis, annonce, qu’à compter du 1er septembre, les mineurs isolés étrangers ne seraient plus accueillis dans son département au motif que « la solidarité départementale ne peut plus se substituer à la solidarité nationale [26] ». Il entend, en toute illégalité et de façon discriminatoire, laisser des enfants étrangers à la rue dans le seul but de faire pression sur le gouvernement. Il obtient que les mineurs isolés repérés en Seine-Saint-Denis soient répartis sur une vingtaine d’autres départements. À Paris, ce sont aussi des dizaines de mineurs qui dorment chaque nuit dans la rue, et ceux qui finissent par obtenir une prise en charge sont hébergés dans des foyers ou des hôtels minables, sans suivi éducatif et sans scolarisation. Plus que jamais, les expertises osseuses servent à « "trier" une population [...] de plus en plus nombreuse alors que les moyens d’accueil sont insuffisants », comme l’écrivait déjà Angelina Etiemble en 2002. La procédure d’exclusion devient expéditive : un entretien de trois quarts d’heure suffit aux évaluateurs de la Permanence d’accueil et d’orientation des mineurs isolés étrangers (Paomie), gérée par France terre d’asile pour le compte la mairie de Paris pour acquérir la certitude qu’un jeune est véritablement mineur ou qu’il ment sur son âge [27]. Près d’un jeune sur deux se voit ainsi refuser toute forme de protection.

En avril 2012, plusieurs associations et organisations syndicales saisissent Dominique Baudis, le Défenseur des droits [28]. Dans un avis sévère du 19 décembre 2012 [29], celui-ci constate « des situations de mineurs étrangers en errance sur le territoire national, qui ne parviennent pas à être pris en charge ». Il déplore que « dans la plupart de ces situations, ces jeunes voient leur identité, leur âge, leur histoire et leur parcours remis en cause, voire déniés par leurs interlocuteurs ».

En mars 2013, la garde des Sceaux annonce que le dispositif de péréquation mis en place au seul profit de la Seine-Saint-Denis sera étendu à l’ensemble du territoire. Les mineurs isolés sont répartis sur l’ensemble du territoire national selon une clé de partage négociée entre l’État et l’Assemblée des départements de France. Les cinq premiers jours de prise en charge, destinés à évaluer la situation du jeune, sont financés par l’État. Une circulaire de mai 2013 met en œuvre ce protocole.

Cette fois-ci, ce n’est plus une simple brèche dans le dispositif de droit commun, mais un véritable système dérogatoire qui est mis en œuvre. Parce qu’ils sont étrangers et isolés, ces mineurs peuvent être envoyés d’un département à l’autre au gré des places disponibles ou des refus des présidents de conseils généraux de les recevoir. Neuf départements ont pris ces derniers mois des arrêtés de suspension d’accueil des mineurs isolés, douze autres ont déposé des recours contre la circulaire. Il n’est maintenant pas rare de voir un même jeune évalué mineur dans un département et majeur dans un autre. Et on attend un énième rapport sur le fonctionnement de ce dispositif. On peut craindre le pire. Selon La Gazette des communes, 8 000 évaluations ont été réalisées entre juin 2013 et mai 2014 et la moitié seulement des jeunes évalués auraient été « reconnus » mineurs [30].

Enfermement en zone d’attente, expertises osseuses, refus de prise en charge, protection au rabais, refus de régularisation, en près de quinze ans, les atteintes aux droits de ces enfants sont demeurées remarquablement stables.

Post-Scriptum

Article paru dans PLEIN DROIT - La revue du GISTI. - N°102. - Octobre 2014.










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info notes

[1] Rapport de la sénatrice Isabelle Debré, mai 2010.

[2] Jean-Pierre Deschamps, « L’expérience marseillaise de l’association Jeunes Errants », Hommes et migrations n° 1251, sept.-oct. 2004.

[3] « Le fait que nous ayons manqué cruellement de moyens à certaines périodes de l’année nous a contraints à laisser dehors quelque 21 enfants de moins de 16 ans », rapport d’activité de Jeunes Errants 1998, p. 11.

[4] Charlotte Rotman, « Marseille, escale pour minots clandestins », Libération, 15 août 2000.

[5] Cf. dans ce numéro, l’article de Christophe Daadouch.

[6] « Tels des chiens enragés », Plein droit n° 98, oct. 2013.

[7] Près de 500 mineurs isolés sont encore enfermés chaque année dans les zones d’attente selon Human Rights Watch, « France : Les mineurs non accompagnés se retrouvent bloqués aux frontières », 8 avril 2014.

[8] Rapport annuel de la Défenseure des enfants, année 2000.

[9] Jean-François Martini, « Mineurs sans famille en zone d’attente », Hommes et migrations, n° 1251, oct. 2004.

[10] Sylvia Zappi, « Le gouvernement prépare un projet de loi limitant la protection des mineurs étrangers », Le Monde, 8 juil. 2000.

[11] « Mission d’analyse et proposition sur les conditions d’accueil des mineurs étrangers isolés en France », Rapport n° 2005-010, janv. 2005.

[12] Jacqueline Coignard, « La vie de trottoir des gosses roumains », Libération, 23 août 2001.

[13] Rapport d’activité de Hors la rue, mars 2002-décembre 2003.

[14] Régis Bigot, Jean-Philippe Légaut, « Retour au pays de mineurs isolés roumains… avant un nouveau départ ? », 9 septembre 2009.

[15] Lettre ouverte aux parlementaires sur l’accord franco-roumain du 1er février 2007, nov. 2007.

[16] DC 2010-614.

[17] op. cit.

[18] Angelina Etiemble, « Les mineurs isolés étrangers en France », Quest’US Rennes, 2002.

[19] Pierre Henry, actes du colloque « Quelle protection en Europe pour les mineurs isolés demandeurs d’asile ? », revue ProAsile, n° 4, fév. 2001.

[20] Voir tout de même la sévère réplique de Pierre Jacquin « France terre d’asile réfugiée derrière son nom », Justice n° 167, avril 2001.

[21] Circulaire du 2 mai 2005 sur les « modalités d’admission au séjour des ressortissants étrangers entrés en France, de manière isolée, avant l’âge de dix-huit ans, et ayant fait l’objet d’une mesure judiciaire de placement en structure d’accueil ».

[22] Ceseda, art. L. 313-11, 2°bis.

[23] CASF, art. L. 112-3.

[24] « Des mesures très insuffisantes pour les mineurs isolés étrangers », communiqué de presse interassociatif, 2 déc. 2009. Voir aussi la contre-expertise associative : « Pour une application du droit commun dans la prise en charge des mineurs isolés étrangers en quête d’asile et de protection », Anafé, CFDA, DEI-France, Hors la rue, RESF, septembre 2009.

[25] « Perdus en zone d’attente », Human Rights Watch, oct. 2009.

[26] « Pas d’enfants à la rue pour faire pression sur l’État ! », Gisti, Hors la rue, La Voix de l’enfant, Ligue des droits de l’Homme, Mrap, Sud Collectivités territoriales du CG 93, Syndicat de la magistrature.

[27] « PAOMIE, une moulinette parisienne pour enfants étrangers », ADJIE, sept. 2013.

[28] « La forte dégradation de la prise en charge des mineurs isolés en région parisienne », CGT-PJJ, La Cimade, Collectif de soutien des exilés du 10e, DEI France, Fasti, Gisti, Ligue des Droits de l’Homme, Mrap, RESF, Sud Collectivités territoriales du CG 93, Secours catholique, Syndicat de la magistrature, avril 2012.

[29] Décision du Défenseur des droits n° MDE/2012-179.

[30] Sophie Le Gall, « Mineurs isolés étrangers : l’urgence d’une rallonge financière pour l’accueil », La Gazette des communes, 1er sept. 2014.




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