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samedi 11 mars 2006
L’histoire de La coordination en Travail Social
par Christine GARCETTE


Le terme de coordination est un mot clef de l’action sociale. Inscrite comme une nécessité dans tous les dispositifs d’action sociale depuis une vingtaine d’années, la coordination est cependant une notion ancienne dont l’Histoire montre les difficultés de sa concrétisation.


Alors que naît le travail social professionnalisé, que se fait progressivement au début du XXème siècle le passage de la notion d’action charitable à celle d’action sociale, la priorité d’alors est la lutte contre la tuberculose : le gouvernement Poincaré fait voter une loi le 15 avril 1916, instituant les dispensaires d’hygiène sociale et de préservation antituberculeuse. Conçus comme des établissements publics, ces dispensaires devaient sur chaque département, employer des personnels formés, les infirmières visiteuses, chargées de « coordonner » (même si le terme n’est pas encore prononcé ) toutes les actions mises en œuvre dans le département pour lutter contre la tuberculose, recensées au moyen de statistiques rigoureusement tenues.

Parmi ces actions : l’éducation anti-tuberculeuse, l’accompagnement des malades et de leurs familles, des services divers (désinfection du linge, distribution gratuite de médicaments...), des consultations médicales Le conseil d’administration de ces dispensaires était composé du Préfet, du représentant du Conseil Général, de représentants des Villes, des HBM (ancêtres des HLM), de médecins, instituteurs, déléguées de secours mutuels et d’oeuvres de bienfaisance.

On voit à travers ce dispositif, un premier essai de dispositif d’envergure, alliant au sein d’un même département, services publics et privés.

Dans une circulaire du 15 avril 1923, Paul Strauss, alors ministre de la Santé, s’adresse aux préfets pour insister sur le besoin de coordination (cette fois-ci le terme est bien noté !) entre les institutions et les œuvres d’hygiène sociale, par le biais de comités départementaux de coordination . La structure juridique de ce comité, établissement public ou association loi 1901, est laissée à l’appréciation de chaque [1] :

« quelle que soit la forme juridique de l’organisme départemental, ce qui importe, c’est de lui attribuer un mandat de coordination de tous les efforts accomplis en matière d’hygiène sociale, soit vis-à-vis de la tuberculose, soit vis-à-vis des autres maladies sociales (...) la solution à adopter dépend des considérations, des convenances, des préférences locales : la plus grande liberté, la plus grande souplesse d’organisation ne s’oppose nullement à l’objet essentiel d’entente et de coordination. Ce qui importe au plus haut point, c’est d’assurer la liaison la plus intime entre tous les services, entre toutes les œuvres d’hygiène sociale, par les soins d’un organisme départemental, comité ou office. Aucun malentendu ne saurait planer sur le plan d’ensemble qui doit être poursuivi avec le concours ardent et généreux des conseils généraux, sous votre impulsion et votre contrôle, avec la collaboration persévérante et dévouée des œuvres des bienfaiteurs, des philanthropes et des hygiénistes. »

C’est essentiellement à Henri Sellier, maire de Suresnes de 1914 à 1941 que l’on doit d’avoir officialisé la notion de coordination de l’action sociale : considéré comme pionnier en matière d’action sociale municipale, il mettra en œuvre dans sa commune, sa conception de la coordination, avant de proposer en 1936, lorsqu’il sera ministre de la santé publique,au gouvernement de Léon Blum, un schéma de restructuration de l’action sanitaire et sociale avec instauration d’un comité de coordination dans chaque département.

JPEG Dans le département de la Seine, où il est conseiller général, Henri Sellier crée le 18 novembre 1936 un comité de coordination sanitaire et sociale, comprenant 36 membres des administrations publiques, 36 représentants des collectivités, offices et établissements publics, 36 représentants des institutions privées, avec des comités locaux coordonnés par une assistante sociale désignée sous le nom de déléguée technique.

Ysabel de Hurtado qui a longtemps travaillé avec Henri Sellier, et dirigé de nombreux services sociaux, raconte de façon très précise dans un numéro de la revue Informations Sociales [2] comment s’est peu à peu imposée l’idée de coordination dans le paysage de l’action sociale française :

« Bien avant 1930, Lyon avait son œuvre franco-américaine des visiteuses de l’enfance, autour de laquelle s’étaient groupés tous les services de protection de la mère et de l’enfant, se partageant leur action par secteurs géographiques ou par spécialité. A Bordeaux, Marseille, Strasbourg, Lille et Rouen, des organismes similaires suivaient la même voie. A Nancy enfin, le Professeur Parisot avec son office d’hygiène sociale de Meurthe et Moselle avait depuis longtemps réalisé pour toutes les activités sociales de son département un type de coordination dont devait peu à peu s’inspirer le reste de la France. Association privée mais agréée, et subventionnée par les divers ministères et administrations intéressées à la protection médico-sociale, l’Office d’Hygiène sociale de Meurthe et Moselle dans sa devise « Unir sans absorber » résume sa politique. Par des accords librement consentis entre tous les organismes publics et privés, il est parvenu à répartir les tâches des travailleurs sociaux non seulement selon leurs spécialités, mais aussi et surtout d’après un découpage géographique permettant d’atteindre toute la population et évitant la dispersion des efforts ou leur superposition par des actions individuelles qui s’ignorent. »

Plusieurs organismes vont également jouer un rôle important : l’OPMES (Office de protection de la maternité et de l’enfance), présidé par le ministre Paul Strauss et dirigé par Ysabel de Hurtado, l’Union des institutions privées (ancêtre de l’UNIOPSS), ainsi que le Comité français de Service Social, qui dès 1927, sous l’impulsion du professeur Parisot, consacre la plupart de ses réunions, colloques et congrès au problème de la coordination.

Les événements durant la seconde guerre mondiale vont obliger, dans un contexte difficile, les services sociaux à se concerter : l’immeuble de la rue de Berri, à Paris, va devenir pendant près de huit ans, « le PC des Oeuvres Sociales » et contribuer ainsi à concrétiser la notion de coordination : s’y retrouvent entre autres la fédération des centres sociaux, le service médico-social dans les HBM de la Seine, le service social de la Caisse de Compensation de la région parisienne, l’association des infirmières diplômées d’état, la Croix-Rouge....

Aux lendemains de la guerre, l’idée de coordination a donc fait ses preuves depuis longtemps, reste à en conforter l’existence juridique : c’est ce que fera la loi du 4 août 1950, relative à la liaison et à la coordination des services sociaux, qui préconise la création d’un comité départemental de liaison et de coordination des services sociaux publics et privés, jouissant de la capacité juridique, qui distingue et définit les services sociaux spécialisés et les services sociaux polyvalents. Sont considérés comme services sociaux tous les services relevant d’organismes publics ou privés qui exercent une action sociale auprès des individus, des familles ou des collectivités par l’intermédiaire de travailleurs sociaux diplômés d’état ou bénéficiaires d’une autorisation légale d’exercer.

Un numéro spécial de la Revue Informations Sociales [3] paru en 1951 explicite les principaux articles de la loi de 1950, et insiste sur le principe de liberté qui a prévalu à l’écriture de cette loi :

-  liberté pour les familles de choisir le service social, sinon l’assistante, à qui se référer
-  liberté de création et d’action des services sociaux

Certains rétorquent que la loi rendant obligatoire le principe de participer à un système de coordination est contraire au principe de liberté énoncé ci-dessus : il est répondu que la coordination se peut être efficace que dans la mesure où elle atteint l’ensemble des services sociaux, et que ceux-ci ne peuvent être efficaces... que si ils participent à la coordination.

JPEG Les rapporteurs insistent sur l’état d’esprit très libéral inscrit dans de nombreuses délibérations de cette loi ,dans la composition des organismes coordonnateurs, qui groupent l’ensemble des services à coordonner, dans la latitude laissée à chaque département d’organiser la coordination en fonction des situations locales, dans les modalités d’élaboration du règlement départemental, dont l’initiative est laissée à l’Assemblée plénière de chaque comité départemental.

Au terme de son étude sur la coordination des services sociaux définie par la loi de 1950, le numéro de la revue Informations sociales conclue ainsi : « les services et organismes sociaux, les assistantes sociales et les familles ont beaucoup à attendre de ce nouveau moyen d’action, s’ils savent l’utiliser. »

Les départements vont cependant être si longs à mettre en place ces comités, que le Gouvernement est appelé à reprendre et compléter ces textes par un décret pris en Conseil d’Etat, le 7 janvier 1959 : ce texte abroge et remplace la loi du 4 août 1950, il insiste sur la nécessité d’un règlement départemental afin de coordonner au mieux les pratiques sur un même territoire, des services sociaux polyvalents et spécialisés.

Il indique les moyens d’action et de financement des comités, précisant dans son article 17, que « dans la mesure où les dépenses du comité (établies selon un budget annuel déterminé en assemblée plénière) ne sont pas couvertes par les subventions des organismes publics, semi-publics et privés, les ressources seront constituées par une redevance calculée selon les organismes, au prorata de l’effectif total des salariés, ou le cas échéant, de leurs assurés ou allocataires. » Ce texte continue aujourd’hui à servir de base juridique aux comités actuels de coordination.

Alors que leur création était conçue pour être obligatoire dans chaque département, seuls quarante comités ont vu le jour depuis 1959 et huit CLICOSS subsistent aujourd’hui, regroupés depuis 1984 au sein du MNPCTS (Mouvement national pour la promotion de la coordination en Travail social) [4] : c’est là toute la fragilité du décret de 1959, dont l’existence est régulièrement réaffirmée mais dont le caractère obligatoire n’est guère opposable dans les faits.

Les comités de coordination et de liaison des services sociaux publics et privés, que l’on désigne par leur sigle de CLICOSS, se sont adaptés dans leur mission et leur fonctionnement, à l’évolution de l’action sociale et des professions sociales. Longtemps réservés aux seuls assistants de service social, (seuls professionnels à être reconnus officiellement lors de l’écriture du décret en 1959), ils se sont progressivement ouverts à l’ensemble des travailleurs sociaux, voire, comme en Seine-Saint-Denis, à l’ensemble des professionnels qui concourent à l’action sociale, sur un même département, et ce quels que soient leur diplôme d’origine ou leur cadre institutionnel. Ils ont pour objectifs de faciliter le partenariat et la mise en réseau des intervenants sociaux, au sein d’une institution investie du pouvoir de coordination. Le budget du comité est voté en assemblée générale et réparti entre les institutions membres soumises à l’obligation juridique de contribution, selon des modalités qui diffèrent d’un département à l’autre. Afin de lui conférer souplesse de gestion et capacité d’initiative, l’assemblée élit en son sein une commission permanente où les différentes catégories sont paritairement représentées. L’institution fonctionne sous l’égide des pouvoirs publics, le préfet est à la fois président et exécutif des décisions prises, le DDASS en est secrétaire général, les finances sont gérées par le Trésor Public.

Cette ossature juridique confère au comité autonomie et indépendance et lui assure les moyens nécessaires à sa mission permanente, protège son fonctionnement partenarial, et positionne les divers acteurs à égalité. Selon des avis juridiques autorisés, ce type d’institution démocratique détient une place originale et pratiquement unique dans le droit public français.

Les huit comités qui subsistent aujourd’hui, ont la fragilité mais aussi l’avantage d’être des petites structures (trois salariés en moyenne les composent), en capacité de souplesse et de réactivité pour répondre à des demandes diverses.

Ils ont, par le biais du Mouvement qui les rassemble, réclamé à plusieurs reprise la réactualisation du décret de 1959, qui a pour mérite de continuer à exister, mais qui fragilise par ses termes parfois désuets, la pérennisation de leur fonctionnement, d’autant plus que la deuxième étape de la décentralisation, se traduit par de nouveaux transferts de compétence et par un rôle accru des Conseils généraux en matière de coordination d’action sociale.

Les lois qui se sont succédé en matière d’action sociale (loi de 1998 de lutte contre les exclusions, loi de cohésion sociale, loi du 2 janvier 2002 sur la rénovation de l’action sociale...) n’ont pas pris en compte cette demande.

Un groupe de travail, réuni à la Direction Générale de l’Action Sociale (DGAS) au cours de l’année 2004, a proposé un document d’orientation sur la coordination en travail social : ce document a été voté à l’unanimité par le Conseil Supérieur du Travail Social lors de sa séance plénière du 18 juin 2004 et diffusé depuis aux grandes institutions sociales.

Il propose de continuer à promouvoir la coordination en travail social, rendue d’autant plus nécessaire dans le contexte décentralisé de l’action sociale, en s’appuyant sur l’expertise développée par les CLICOSS, en vue d’une action sociale plus efficace au service de la population. Le débat reste ouvert au sein de chaque département afin de trouver la forme de coordination la plus appropriée aux enjeux de l’action sociale d’aujourd’hui.

En Conclusion

La notion de coordination est donc une idée ancienne qui peine à se réaliser ! Pourtant les textes qui y font référence, et qui ont été rappelés ci-dessus, font preuve d’une étonnante modernité, voire de capacité d’anticipation :

• dès le départ la coordination est liée à une notion de territoire, le département étant préconisé comme le territoire le plus approprié

• l’articulation des champs sanitaire et social est recherchée avec insistance

• la concertation entre services publics et privés est affirmée comme une nécessité La coordination ainsi définie, décline trois objectifs qui restent d’actualité : éviter la superposition d’intervenants au sein d’une même famille, gagner en efficacité en coordonnant les actions, recenser les besoins et accompagner l’évolution des pratiques professionnelles.

Il est intéressant de voir à la fois le souci d’institutionnaliser la coordination, de la doter d’un cadre juridique afin d’éviter de n’en rester qu’à un seul discours d’intention, et en même temps de constater que ce cadre juridique ne suffit pas à la faire exister, voire même peut contribuer à la paralyser ou à en faire « une usine à gaz » ... !

Là où la coordination est effective, c’est parce qu’il y a de la souplesse, de la réactivité, le souci d’un partenariat qui dépasse les conflits de pouvoirs locaux et les cloisonnements institutionnels.

Finalement, la coordination ne se décrète pas, elle se construit...

* cet article est extrait d’une conférence sur la notion de coordination en travail social, lors du colloque de l’APREHTS à Marseille les 1er et 2 décembre 2005. Actes à paraître.

Post-Scriptum

Article paru dans la revue PLUME, Journal du CLICOSS 93, n°37.

Visiter le site des CLICOSS

CLICOSS : Comité de Liaison et de Coordination des Services Sociaux

MNPCTS : Mouvement National pour la Promotion de la Coordination en Travail Social










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Notes

[1] départementpour ceux qui au vu de l’actualité étonnante de ces propos, viendraient à douter de leur authenticité, je tiens à leur disposition les sources écrites sur lesquelles je me suis appuyée...

[2] cf Ysabel de Hurtado " Le service social tel que je l’ai vécu " in Informations Sociales N° 4.5/1966

[3] Revue de la CNAF. Dans son numéro du 15 février 1952 mme Poinso-Chapuis, député, ancien ministre, confirmera de façon très détaillées les principes qui auront présidé à l’élaboration de la loi du 4 avril 1950.

[4] dans l’Hérault, le Gard, le Bas-Rhin, la Moselle, l’Indre et Loire, l’Isère, la Seine et Marne, la Seine-Saint-Denis - les secrétaires de coordination sur Paris se réfèrent également au décret de 1959 mais ne font pas partie du MNPCTS




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