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dimanche 2 mars 2003
Aide sociale
Les aides financières en question
par Benoît CANDON, Jean-Luc Rongé


A l’heure où se discute une décentralisation accrue et une dévolution plus grande de l’aide sociale et médico-sociale aux départements, certains rappels à (de) la loi signalent à point nommé que les collectivités locales ont aussi des comptes à rendre aux usagers.

La jurisprudence administrative et le commentaire de que nous publions dans ce numéro étrillent l’ASE des Bouches du Rhône pour n’avoir pas respecté le droit de l’enfant à recevoir l’aide prévue par le code de l’action sociale et des familles.

Peu importe que, dans les cas cités et commentés, il s’agisse d’étrangers demandeurs d’asile, vivant une situation particulièrement précaire. L’attitude publique critiquée est révélatrice d’un comportement dans lequel d’autres usagers - et d’autres Conseils généraux - se reconnaîtront.


Urgence sociale

A l’heure où se discute une décentralisation accrue et une dévolution plus grande de l’aide sociale et médico-sociale aux départements, certains rappels à (de) la loi signalent à point nommé que les collectivités locales ont aussi des comptes à rendre aux usagers. La jurisprudence administrative et le commentaire de que nous publions dans ce numéro étrillent l’ASE des Bouches du Rhône pour n’avoir pas respecté le droit de l’enfant à recevoir l’aide prévue par le Code de l’action sociale et des familles. Peu importe que, dans les cas cités et commentés, il s’agisse d’étrangers demandeurs d’asile, vivant une situation particulièrement précaire. L’attitude publique critiquée est révélatrice d’un comportement dans lequel d’autres usagers - et d’autres Conseils généraux - se reconnaîtront.

Révolution judiciaire ? Sans doute pas. Mais peut-être bien une sortie des ténèbres et, en tout cas, une première dans le cadre du nouveau référé administratif. La procédure d’urgence, entrée en vigueur en 2001, permet à l’usager de faire face, plus efficacement qu’auparavant, aux décisions immédiatement applicables de l’administration. Dans les ordonnances publiées, il s’agissait pour la plupart de familles avec enfants hébergées en hôtel, dont le Conseil général refusait de poursuivre la prise en charge. Le département conteste que, dans le cadre de la mission légale de l’ASE, la loi le contraigne à intervenir financièrement en faveur des enfants en difficulté et qu’une telle aide puisse perdurer. Statuant sur le doute sérieux quant à la légalité de ces objections, le tribunal administratif des Bouches du Rhône - conforté par le Conseil d’Etat - répond que la condition d’urgence est remplie dès lors que les requérants, ne disposant pas de ressources, se trouvent dans la même situation que celle qui avait amené le département à leur accorder une aide.

L’ASE est dans l’obligation d’accorder des prestations financières lorsque la santé de l’enfant, sa sécurité, son entretien ou son éducation l’exigent et lorsque le demandeur ne dispose pas de ressources suffisantes. Cette aide comporte notamment le versement d’aides financières sous forme de secours exceptionnels ou d’allocations mensuelles, à titre définitif ou sous condition de remboursement, éventuellement délivrés en espèces [1]. Le caractère obligatoire de l’intervention départementale ressort clairement du texte, qui distingue le mineur d’âge du mineur émancipé ou du jeune majeur à l’égard desquels l’aide devient facultative. Le caractère provisoire de l’aide n’est pas corroboré par le texte, même si dans l’esprit généreux du législateur, la misère ne peut se pérenniser dès lors qu’elle est, n’est ce pas, jugulée par l’intervention du service public ? Lorsque la loi prévoit que l’aide financière peut être accordée par des allocations mensuelles, on doit bien croire que les difficultés ne se règlent pas en trois coups de cuillère à pot, et certainement pas en réglant trois notes d’hôtel.

Il suffit de laisser passer un peu de temps pour que la difficulté non résolue se transforme en danger et que l’aide judiciaire contrainte prenne le relais de l’aide volontaire. Dans la vie d’une famille en difficulté, la frontière entre les deux interventions peut être ténue [2]. C’est peut être ce qu’attendent certains services départementaux ? Dans les nouveaux chefs-lieux, l’hôtel départemental et le palais de justice se font souvent face. L’usager déçu n’a qu’à traverser la rue pour changer de guichet, quand ce n’est le responsable de l’ASE qui fait ce qu’on appelle dans son jargon, un « signalement parapluie » au parquet. L’intervention judiciaire rassurera les travailleurs sociaux en contraignant le département à ne pas se défaire de sa responsabilité. Et pourtant, tout observateur lucide est consient que c’est une gestion absurde, imbécile, que d’attendre le moment où devient presque inévitable la mesure de placement, bien plus coûteuse sur les plans humain et financier. En 2001, 136 000 enfants étaient confiés à l’ASE et 127.000 actions à domicile étaient entreprises. Il y a progrès certes. Le tout a coûté 4,3 milliards d’euros à la collectivité en 2000, avec de profondes disparités selon les départements, le coût moyen par habitant variant de 20 à 176 euros [3]. Ces disparités sont effrayantes lorsqu’on les examine à la loupe.

Les refus censurés par la jurisprudence que nous publions interviennent comme si l’action de Ségolène Royal, et l’esprit des rapports Naves-Cathala ou Roméo n’avaient jamais touché certains Conseils généraux. Ou pire encore, on réserverait un dispositif plus performant de protection de l’enfance aux nationaux et au étrangers « réguliers ».

Qu’on en juge. Dans un rapport présenté à l’IGAS, quatre membres de l’inspection générale [4] ont constaté des écarts de dépenses d’aide financière entre départements, difficilement compréhensibles au regard des besoins. Ainsi en 1997, le Bas Rhin dépensait 1,61 euros par habitant de moins de vingt ans, tandis que l’Essonne en dépensait 157,31. Le premier se contentait généralement de motiver ses décisions par la reproduction de la formule « Votre demande ne relève pas de l’aide sociale ». Le second, pour généreux qu’il paraîsse, recourait à des attributions quasi-automatiques et semblait « dispenser les travailleurs sociaux d’ un véritable accompagnement des familles ». Quand les dépenses sont engagées, il s’agit souvent de pallier à la carence d’autres organismes comme la Caisse d’allocations familiales, sans espoir de récupérer les sommes versées [5]. Dans certains cas, il s’agit simplement de prendre en charge les factures EDF-GDF de ménages en difficulté, comme un tiers payant. Nombre de départements infantilisent encore l’aide aux familles en distribuant des bons alimentaires, pratique peu respectueuse de la dignité. Tandis que tout un chacun constate la saturation des dispositifs de l’ASE et l’allongement des files d’attente, les inspecteurs de l’ASE disposent de peu d’informations sur la situation matérielle des familles, alors que celles-ci « sont non seulement des éléments objectifs très important pour prendre une décision, mais peuvent être également révélateurs de problématiques à caractère plus psychologique » [6].

Face à ces constats, on est loin de l’expertise, de l’identification du besoin et de la contractualisation de l’aide préconisées par Claude Romeo [7]. Privé de soins ou gavé, l’usager est trop souvent considéré comme un objet consommant de l’aide. Et pour l’urgence, « faites la file comme tout le monde ! ».

Si cette jurisprudence faisait des petits, l’intervention du tribunal administratif pourrait, par la voie du référé, permettrait aux familles d’imposer la contrainte aux services départementaux en évitant le passage devant le juge des enfants.

Les décisions commentées correspondent à des situations ayant déjà fait l’objet d’une intervention sociale préalable. Le juge a suspendu des décisions de retrait d’aide. S’agissant du rejet d’une première demande, même s’il dispose du pouvoir d’en contrôler la légalité et d’en suspendre l’exécution, le juge ne peut se substituer au service départemental pour déterminer le besoin et fixer le montant de l’aide. Tout au plus peut-il donner injonction au service départemental de procéder d’urgence au réexamen du dossier. Par contre, toujours saisi dans l’urgence le T.A. de Marseille a reconnu le droit à une vie décente [8] comme une liberté fondamentale dont l’atteinte grave et manifestement illégale doit être censurée. Cette compétence du juge des référés lui permet d’ordonner les mesures nécessaires à la sauvegarde du droit atteint. Dans ce cadre, le département est susceptible de recevoir l’injonction judiciaire d’accorder à titre provisoire, selon les modalités déterminées par le juge, l’aide sociale qu’il avait refusée - même à la première sollicitation.

Avis aux amateurs. Gageons que la généralisation de cette jurisprudence - pour autant qu’elle ait lieu - « boostera » les idées contenues dans les rapports précités. Si l’on n’y prend pas garde, leur sort serait de dormir sous la poussière, comme tant d’autres résolutions auxquelles ont résisté jusqu’à présent nombre de barons locaux dont la réformes des collectivités locales pourrait renforcer les pouvoirs.

Les aides financières en question

Les ordonnances rendues par le juge des référés du TA de Marseille entre avril et novembre 2002 et le jugement du tribunal administratif de Lyon reproduits aux pages 53 et suivantes de ce numéro, relatifs aux aides financières de l’aide sociale à l’enfance, s’inscrivent dans un contexte local qui voit de nombreuses familles, en particulier étrangères et demanderesses d’asile conventionnel ou territorial, dépendre principalement, voire uniquement, des subsides dispensés par le département des Bouches-du-Rhône au titre de l’aide sociale à l’enfance. Elles interviennent dans une matière où, comme on l’imagine facilement, les intéressés n’agissent que rarement en justice. Elles mettent en cause les départements, qui se sont vus transférer l’organisation et la gestion de l’aide sociale à l’enfance, cette compétence appartenant précédemment à l’État et n’ayant pas, en l’absence de crise économique et sociale persistante, donné lieu à d’importantes difficultés d’application.

Une circulaire interministérielle du 18 février 1986 (JO du 9 mars 1986), relative à la loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 adaptant la législation sanitaire et sociale aux transferts de compétence en matière d’aide sociale et de santé, énonçait, au sujet de l’aide sociale à l’enfance (chapitre 2, point 21) : « La pratique s’était, depuis une vingtaine d’années, éloignée sensiblement de la lettre des textes, ce qui était conforme au changement des moeurs, aux besoins des enfants et aux nouvelles orientations de la politique de prévention et de protection de l’enfance. Ainsi, là où jadis il fallait lutter contre les abandons d’enfants et prendre en charge un nombre considérable d’enfants sans famille, il faut maintenant contribuer en priorité à la cohésion et à l’autonomie de la famille et mener une politique de prévention active.

De plus, le législateur a préféré préciser clairement les missions du service de l’aide sociale à l’enfance plutôt que d’énumérer les moyens que les départements doivent mettre en oeuvre ».

Ces aides financières sont aujourd’hui régies par les articles L. 221-1, L. 222-2 et L. 222-3 du Code de l’action sociale et des familles, cités par le Conseil d’État dans l’arrêt Département des BdR c./ Marinkovic (8 août 2002, req. n° 247.068) comme dans toutes les ordonnances de référé. L’article L. 222-2 du CASF dispose : « L’aide à domicile est attribuée sur sa demande, ou avec son accord, à la mère, au père ou à défaut, à la personne qui assume la charge effective de l’enfant, lorsque la santé de celui-ci, sa sécurité, son entretien ou son éducation l’exigent et, pour les prestations financières, lorsque le demandeur ne dispose pas de ressources suffisantes ». L’article L. 222-3 précise que « l’aide à domicile comporte : (...) le versement d’aides financières, effectué sous la forme soit de secours exceptionnels, soit d’allocations mensuelles, à titre définitif ou sous condition de remboursement, éventuellement délivrés en espèces ». Quant à l’article L. 221-1, il rappelle les missions du service de l’aide sociale à l’enfance, chargé selon le 1° « d’apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique aux mineurs, à leur famille, aux mineurs émancipés et aux majeurs âgés de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés sociales susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ».

Il s’agit donc d’une allocation destinée à l’entretien des enfants, modalité de l’« aide à domicile » prévue au titre de l’aide sociale à l’enfance dite « simple », c’est-à-dire extrajudiciaire. Ses conditions apparaissent proches de celles justifiant les mesures d’assistance éducative prononcées par le juge des enfants au titre de l’article 375 du Code civil, mais s’en distinguent par leur caractère économique, leur champ d’application plus vaste, une gravité sans doute moindre de la situation du mineur et, concernant le placement, par l’absence de condition de maltraitance ou de carence éducative familiale. S’il est certain que la grande pauvreté conduit nécessairement à des impasses éducatives, le placement d’un enfant n’est jamais prononcé et quasiment jamais demandé pour des motifs purement économiques, conformément au principe du maintien du mineur dans sa famille, érigé en priorité par l’article 375-2 du Code civil, en accord avec l’évolution des moeurs. Ainsi, les aides financières peuvent se conjuguer avec des mesures d’assistance éducative en milieu ouvert (quoiqu’on note une certaine réticence des juges des enfants à l’égard des étrangers) et les services sociaux du département effectuer des « signalements » à l’autorité judiciaire, au juge des enfants ou au procureur de la République. Mais, en aucun cas, le département ne peut se dispenser d’attribuer l’aide au prétexte que le juge des enfants devrait être saisi et l’enfant, le cas échéant, placé (solution implicite dans Ordo. réf. Pschenychnyak c./ Dpt. des BdR, cité infra). On observera d’ailleurs que le maintien d’un enfant dans sa famille coûte bien moins à la collectivité que les placements (90,3 M d’euros pour les placements prévus au budget 2003 du département des BdR contre 6,2 M d’euros pour les aides financières).

Cette aide financière étant située, il convient d’en préciser la nature et les traits essentiels, avant d’exposer les discussions autour de sa mise en oeuvre.

I. - Nature de l’aide

L’aide financière de l’aide sociale à l’enfance constitue un droit fondamental et possède des caractères qui font d’elle un véritable droit, accessible à tous.

A. - Une modalité de mise en oeuvre d’un droit constitutionnel

Le 11ème alinéa du préambule de la Constitution de 1946, auquel renvoie l’article 1er du préambule de la Constitution de 1958, dispose que « Elle (la Nation) garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Il consacre ce qu’il est convenu d’appeler le « droit à une vie décente » ou le « droit à la protection sociale et à la sécurité matérielle », qui constitue un « principe de valeur constitutionnelle » selon le Conseil constitutionnel (DC n° 86-225 du 23 janvier 1987 sur la « Loi portant diverses mesures d’ordre social », etc.) et un « principe général du droit » selon le Conseil d’État (Sieur Goyeta, Sect., 6 juin 1986, Rec. p. 158).

L’aide sociale à l’enfance constitue une modalité de mise en oeuvre de ce droit, considéré comme une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative. Ainsi le tribunal administratif relève-t-il dans l’affaire Pschenychnyak c./ Dpt. des BdR, que « le droit à une vie décente constitue une liberté fondamentale dont l’aide sociale à l’enfance et l’aide à domicile sont des manifestations entrant dans le champ d’application de l’article L. 521-2 » (Ordo. réf. TA Marseille, 4 octobre 2002, req. N° 024716/0).

La reconnaissance de l’aide sociale à l’enfance en tant que liberté fondamentale est logique, car cette aide traduit directement la volonté du législateur d’assurer une vie décente aux intéressés. On pourrait ajouter les fondements tirés de la convention internationale des droits des enfants du 20 novembre 1989 dite de New-York, notamment son article 3-1, qui dispose que « dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait d’institutions publiques ou privées de protection sociales (...), l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale » (disposition directement invocable selon not. CE, 29 janvier 2001, Préfet de Poitou-Charentes c./ Cissé, req. n° 217.162), ou du droit de mener une vie privée et familiale normale, ou encore du principe de l’unité de la famille. Mais le texte constitutionnel français suffit et les autres liens apparaissent moins directs.

La question avait déjà été traitée par le Conseil constitutionnel dans une décision DC n° 93-325 du 13 août 1993 relative à la « loi relative à la maîtrise de l’immigration et des conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France », dite « loi Pasqua ». Saisi sur le fondement du onzième alinéa du Préambule de 1946, il admit la modification de l’article 186 de l’ex-Code de la famille et de l’aide sociale (disposition reprise à l’actuel article L. 111-2 du CASF), laquelle introduisait la condition de régularité de séjour des étrangers en préalable à l’attribution des aides sociales légales, en relevant d’une part qu’il existait toujours quatre aides bénéficiant à tous les étrangers - l’aide sociale à l’enfance, l’aide sociale en cas d’admission dans un centre d’hébergement (CHRS), et deux types d’aides médicales -, et d’autre part qu’il était prévu que le ministre chargé de l’action sociale puisse déroger à cette règle pour tenir compte de circonstances exceptionnelles (cons. sur l’article 38 de la loi). La relation directe entre l’aide sociale à l’enfance et le droit à une vie décente était ainsi affirmée, de même que la place essentielle, voire prépondérante, de l’aide sociale à l’enfance au sein du système d’aide sociale, puisque c’est bien sa survivance qui permet de considérer les étrangers comme suffisamment aidés pour ne pas violer sur ce point la garantie constitutionnelle.

On pourra ici s’étonner que les contentieux menés l’aient quasiment tous été sous le régime du référé-suspension alors que le référé-liberté, plus efficace, était ouvert. Mais ce dernier nécessite la réalisation d’une condition supplémentaire, soit une atteinte « manifestement » illégale à une liberté fondamentale (art. L. 521-2 du Code de justice administrative), condition qui pouvait donner lieu à un débat risqué pour les requérants, alors que le référé-suspension nécessite seulement un « doute sérieux quant à la légalité » (art. L. 521-1 du Code de justice administrative) et trouve sa solution dans les quinze jours. Il a ainsi semblé opportun de n’utiliser le référé-liberté que dans les hypothèses d’urgence absolue, rarement remplies, l’avocat étant saisi après les premiers effets des fins de prise en charge (sorties d’hôtel).

La nature de droit fondamental au sens de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative n’en demeure pas moins un élément fort des solutions qui pourront être données tant par le juge que par les autorités administratives aux nombreux problèmes subsistant.

B - Un droit effectif pour tous, constitué d’une aide financière à définir

L’aide financière attribuée au titre de l’aide sociale à l’enfance constitue-t-elle une simple faculté pour le département ou un droit directement invocable par la famille ?

En faveur de la seconde interprétation, la rédaction de l’article L. 222-2 alinéa 1 du CASF indique sur le mode affirmatif que « l’aide à domicile est attribuée (...) » et non pas qu’elle « peut être accordée » (cas par ex. de l’aide aux majeurs de moins de vingt et un ans prévue par l’alinéa 4 du même article).

Si cette question n’a pas été explicitement tranchée, elle l’a été implicitement par le biais des injonctions. Dans l’affaire précitée Dpt des BdR c./ Marinkovic, le Conseil d’État a admis la validité de l’injonction faite au département d’attribuer l’aide litigieuse, quoique son contrôle soit limité à l’absence de dénaturation. Dans toutes les autres ordonnances prononçant la suspension, des injonctions ont également été ordonnées (« à titre provisoire » afin de complaire à la règle en la matière), ce qui suppose que l’attribution de l’aide soit une conséquence « nécessaire » de la suspension au sens de l’article L 911-1 du Code de justice administrative, ce qui suppose encore que l’aide soit obligatoire une fois les conditions légales réunies.

En deuxième lieu, l’aide financière a pour origine la loi, même si elle est dispensée par le département. Ce dernier reste donc tenu de respecter son régime juridique légal et ne peut arguer à son encontre du principe de libre administration des collectivités locales (Ord. Réf. Haroura c./ Dépt. BdR, 13 nov. 2002, req. n° 025175 ; Gasmi c./ Dépt BdR, 20 déc. 2002, req. n° 025572). En effet, ce principe, consacré par l’article 72 de la Constitution, ne s’exerce que « dans les conditions prévues par la loi » et le Conseil d’État a notamment eu l’occasion de distinguer, s’agissant des services de protection maternelle et infantile, l’organisation et la gestion des services, qui sont décentralisés, et la fixation des normes minimales d’activité, d’encadrement et de qualification, qui demeurent de la compétence de l’État (CE, 1er avr. 1996, Dpt de la Loire, Rec. p. 109).

Le Conseil général ne peut intervenir qu’en posant des règles plus favorables que la loi (CE, 4 nov. 1994, Dpt de la Dordogne, Rec. p. 486), notamment dans le cadre de son « règlement départemental d’aide sociale » prévu aux articles L. 3214-1 du Code général des collectivités territoriales et L. 121-3 du CASF.

En troisième lieu, l’aide sociale à l’enfance constitue, aux termes de l’article L. 3321-1-10° du Code général des collectivités territoriales, une « dépense obligatoire » pour le département. C’est dire qu’un crédit pourrait être inscrit d’office et que les limites budgétaires qui s’opposeraient à l’octroi d’une aide pourraient être valablement contestées. C’est aussi garantir l’exercice effectif de cette mission.

En quatrième lieu, ces aides se distinguent des prestations sociales régies par le Code de la sécurité sociale ou le Code de la construction et de l’habitation, en ce qu’elles sont prévues dans leur principe mais pas dans leurs modalités, notamment leurs montants. Selon la circulaire d’application du 18 février 1986 précitée et comme il ressort des textes, le législateur a fixé des missions assorties d’obligations aux départements, les laissant libres de mener les politiques qu’ils entendent. C’est ainsi que le département des Bouches du Rhône, par ailleurs dépourvu de règlement d’aide sociale connu, a pratiqué jusqu’à fin décembre 2002 une politique de logement des familles en hôtel (avec généralement l’accord des familles), date à compter de laquelle ces prises en charge ont brusquement cessé au profit de l’attribution d’aides financières directes (pour des montants bien plus réduits).

Saisi de la loi instaurant la prestation spécifique de dépendance, le Conseil constitutionnel avait posé une limite à cette liberté, en considérant « que le principe (du onzième alinéa du Préambule de 1946) ainsi posé ne fait pas par lui-même obstacle à l’institution par le législateur d’un mécanisme de solidarité mis en oeuvre par le département ; que toutefois les dispositions réglementaires et les décisions individuelles prévues par la loi doivent être prises, sous le contrôle du juge de la légalité, de façon à ne pas mettre en cause les dispositions précitées du Préambule compte tenu de la diversité des situations de nature à se présenter ; que toute autre interprétation serait contraire à la Constitution » (DC du 21 janv. 1997, n° 96-387, cons. n° 9).

Enfin, comme il est déjà évoqué au paragraphe précédent, l’aide sociale à l’enfance est attribuée aux étrangers même démunis de titre de séjour, ainsi qu’il résulte de l’article L. 111-2 du CASF et contrairement aux « autres formes d’aide sociale ».

II. - Mise en oeuvre de l’aide

La procédure d’attribution de cette aide financière est simple et protectrice des usagers. Un travailleurs social effectue une évaluation des besoins et ressources, la famille se rendant aux guichets du Conseil général prévus à cet effet, généralement dans les circonscriptions locales. Les articles L. 223-1 et suivants du CASF, de même que le décret d’application n° 85-936 du 23 août 1985, prévoient une série de règles protectrices des usagers, parmi lesquelles l’information donnée aux familles, notamment sur la périodicité et les conditions de révision des mesures, la motivation en fait et en droit des décisions d’attribution (avec un renvoi à l’article 3 de la loi du 11 juillet 1979), et l’indication des voies et délais de recours.

La réalité est parfois inversée, notamment quant l’information donnée revient à déclarer que l’aide est provisoire et ne peut être renouvelée. De même, les contestations relatives aux plannings ou à la fourniture de documents exigés par les services sociaux, qui peuvent s’avérer déterminantes dans un contentieux, se finissent rarement en faveur des usagers (Ord. Réf. Ghilaci c./ Dpt BdR, 20 déc. 2002, req. n° 025783, rejet pour absence de preuve d’une « demande réglementaire préalable »). Il s’avère prudent de noter précisément les rendez-vous voire d’adresser une réclamation en cas de doute.

La mise en oeuvre de l’aide sera abordée sous l’angle des motifs de refus, qui en traduisent les difficultés. Parmi ceux-ci, nous réserverons un intérêt particulier au leitmotiv repris dans plusieurs départements.

A. - Une aide éphémère et résiduelle ?

Selon une première doctrine, l’aide financière posséderait un caractère provisoire et n’aurait pas vocation à se pérenniser, de sorte que passé un certain temps, les intéressés cesseraient d’en bénéficier.

À cette conception s’opposent pourtant les articles L. 222-2, L. 222-3 et autres du CASF, qui posent des conditions objectives d’attribution de l’aide et prévoient des « allocations mensuelles », ce qui suppose une certaine répétition dans le temps.

La seule disposition évoquant une limite temporelle et les conditions de renouvellement est l’article L. 223-5 du CASF, qui dispose d’une part qu’« aucune mesure ne peut être prise pour une durée supérieure à un an », d’autre part que la mesure « est renouvelable dans les mêmes conditions ». Si elle s’applique à toutes les aides sociales à l’enfance, précisons toutefois que cette disposition fut introduite par une loi n° 84-422 du 6 juin 1984 dans le but d’éviter que des placements ou autres mesures potentiellement pénalisantes perdurent sans faire l’objet d’un nouveau processus de décision, impliquant l’autorité administrative mais aussi la famille.

Le tribunal administratif de Marseille a tranché en faveur de la seconde conception dans cinq ordonnances de référé-suspension (Omerovic c./ Dépt. Bdr, 16 sept. 2002, req. n° 024223 ; Maatallah c./ Dépt BdR, 6 nov. 2002, req. n° 025100 ; Haroura c./ Dépt. BdR, 13 nov. 2002, req. n° 025175 ; Gasmi c./ Dépt BdR, 20 déc. 2002, req. n° 025572). Retenant le moyen tiré de l’erreur de droit, il considère que « ni les dispositions précitées du Code de l’aide sociale et des familles, ni aucune autre disposition, ne prévoient que l’allocation mensuelle serait limitée à une courte période ». Il s’en suit que, « dès lors qu’il n’est pas contesté que les requérants continuaient de remplir les conditions requises pour bénéficier de l’aide en cause », l’aide doit être accordée.

Ces quatre ordonnances de référé-suspension ont toutefois fait l’objet de pourvois en cassation et sont actuellement soumises à l’examen du Conseil d’État. On notera que le juge des libertés du tribunal administratif de Marseille n’a pas pris position sur cette question dans l’affaire Pschenychnyak c./ Dpt. des BdR précitée.

Une variante de la conception provisoire ou éphémère de l’aide financière consiste à lui refuser tout caractère de « revenu mensuel » ou « permanent », ou encore de « revenu de substitution ». L’objection est en réalité identique et tend à dire que l’aide financière dispensée au titre de l’aide sociale à l’enfance est par essence ponctuelle et ne saurait constituer un secours constant, lequel serait assimilable à un revenu.

Le tribunal administratif de Lyon a ainsi annulé au fond un refus d’attribution d’aide financière prévue par les articles L. 222-2 et L. 222-3 du Code de l’action sociale et des familles, au motif que : « les dispositions susvisées du Code de l’action sociale et des familles n’apportent aucune restriction au bénéfice de l’aide litigieuse qui relève exclusivement de l’appréciation des ressources du demandeur et de leur insuffisance ; qu’en refusant l’aide sollicitée au motif que sa répétition lui confère un caractère de revenu mensuel, le président du Conseil général du Rhône a commis une erreur de droit » (Ognjenovic c./ Dpt. du Rhône, 5ème chambre, 3 juil. 2002, req. n° 0105996, paru dans « Forum Réfugiés », Actualités juridiques, Lyon).

B. - Les autres motifs de refus et le jeu de l’urgence devant le juge des référés

Les autres motifs de refus se répartissent en deux catégories. La première comporte les motifs prévus par la loi, qui reviennent en l’espèce à apprécier l’impécuniosité de la famille et ses difficultés au regard de la santé, la sécurité, l’entretien ou l’éducation des enfants. Il sera ici possible de refuser une aide parce que la famille dispose déjà de revenus trop importants ou qu’elle effectue des dépenses excessives (CE, Bernabeu, 17 janvier 1996, req. n° 157377). Quant au motif récurrent tiré de l’existence de proches parents susceptibles d’aider le demandeur, il est délicat à admettre dans son principe et généralement non établi en fait (Ord. réf. Omerovic c./ Dpt BdR, précité).

La seconde catégorie réunit les motifs qui ne figurent pas dans la loi et qui ne devraient en principe pas être admis, s’agissant d’un droit dont les conditions sont réglementées. À l’inverse, lorsque l’aide possède un caractère facultatif affirmé, de tels motifs peuvent être invoqués, lorsqu’ils sont en rapport avec l’aide (CE, 26 fév. 1996, Dpt. de la Marne, req. n° 155639, s’agissant de l’aide aux jeunes majeurs prévue par l’article L. 222-2 alinéa 4).

Une première série de refus fait état du comportement estimé fautif ou irresponsable de la famille. Si ces moyens n’ont pas été jugés au fond et sont pour partie inopérants, ils peuvent être pertinents pour discuter de l’urgence devant le juge des référés (condition étudiée avant la légalité de l’acte). Dans l’affaire Omerovic c./ Dpt. BdR précitée, la fille des requérants, âgée de seize ans et elle-même mère d’un nouveau-né, avait « refusé la proposition d’hébergement dans une structure d’accueil avec son enfant qui lui avait été faite de manière pertinente » et ne fut pas considérée comme « fondée à invoquer l’urgence qui s’apprécie à la date à laquelle le juge statue », alors qu’il est évident que cet argument, tiré d’un comportement postérieur à la date de la décision attaquée, ne prospérera pas au fond. De même, le juge a retenu le défaut d’urgence dans l’affaire Sejdovic c./ Dpt. BdR (Ord. réf., 13 nov. 2002, req. n° 025174), considérant que « les incidents invoqués et qui ont eu lieu à l’hôtel (...) ne sont pas d’une nature telle qu’ils puissent justifier un départ précipité et, encore moins, qu’aucune adresse n’ait été fournie ». En revanche, s’agissant d’un vol reproché à un enfant, il a considéré dans l’affaire Marinkovic c./ Dpt. BdR précitée « qu’en tout état de cause il appartient aux services départementaux de saisir, le cas échéant, le juge des enfants » (Ord. réf. TA Marseille, 30 avr. 2002, req. n° 021816).

Un autre motif avait été avancé puis retiré, de sorte qu’il n’a pas été tranché : l’illégitimité de la présence en France d’une famille étrangère. Il semble en effet que cet argument ne résiste pas à l’objection selon laquelle le département est incompétent pour en juger et ne peut se substituer au préfet en la matière, de sorte qu’une famille étrangère se trouvant en situation de demande de titre de séjour puisse bénéficier de cette aide. On peut toutefois réserver la possibilité d’un refus dans les cas d’abus avérés, qui devraient en tout état de cause rarement être établis, outre le fait qu’ils sont très peu fréquents dans le cas des familles. La question reste ouverte en cas de situation irrégulière, car si l’aide n’est pas soumise à la condition de séjour, le moyen peut être soulevé pour plaider le défaut d’urgence, la famille n’étant pas sensée se trouver en France.

La seconde série de motif est relative à l’existence d’autres aides sociales gérées par d’autres collectivités, en particulier l’État, et consiste à dire que le département n’a pas à se substituer aux autres institutions responsables.

La réponse du juge administratif est classique : « l’existence d’autres aides, notamment celles relevant de la compétence de l’État, n’est, à supposer que la requérante entre dans le champ d’application de celles-ci, pas de nature non plus à faire obstacle au doute sérieux précité (l’erreur de droit sur le caractère provisoire de l’aide) dès lors qu’il n’est pas établi que la requérante les aurait refusées ou qu’elle en bénéficiait à la date de l’acte attaqué » (Ord. Réf. 20 déc. 2002, Gasmi c./ Dpt. BdR, précité). Il est en effet constant que la carence éventuelle d’une institution ne dispense pas l’institution voisine d’intervenir, au besoin en palliant ces insuffisances et quitte à se retourner en responsabilité contre elle (comp. CE, 20 décembre 2000, Compagnie d’assurances Zurich International, req. n° 211.284, publié au Rec.).

Dans les espèces traitées, l’État était mis en cause d’une part pour le défaut de structures d’accueil, notamment de CHRS (centres d’hébergement et de réadaptation sociale) et de CADA (centres d’accueil pour demandeurs d’asile conventionnel), et de façon résiduelle pour sa lenteur à traiter les demandes de titre de séjour.

En droit, s’il est exact que le CASF met à la charge de l’État des multiples obligations qu’il serait fastidieux d’examiner ici, il semble bien que la participation de l’État à l’hébergement des familles (art. L. 121-7-1° et 8°, procédant par renvois) vise essentiellement à répondre à des situations exceptionnelles ou marginales (art. L. 111-3 et L. 232-6), et surtout qu’elle a la nature d’une obligation de prise en charge financière et de mise en oeuvre de certains dispositifs (art. L. 345-1 et suivants, relatifs aux CHRS), plutôt que d’une obligation de prise en charge directe des intéressés quant à leur hébergement, contrairement à l’article L. 222-2 du même Code, qui pose un véritable droit de l’usager à l’égard du service d’aide sociale à l’enfance.

Quant aux CHRS, établissements publics ou privés sous convention avec l’Etat, ils accueillent les familles selon leur spécialité statutaire et forcément dans la limite des places disponibles. Ces centres ne constituent donc pas un service public personnalisé chargé d’accueillir l’ensemble des personnes sans logement, contrairement au service de l’aide sociale à l’enfance à l’égard des familles nécessiteuses. Le décret d’application n° 2001-576 du 3 juillet 2001, relatif aux conditions de fonctionnement et de financement des CHRS expose ce système et montre bien les caractères susévoqués.

Enfin, si l’obligation spécifique à l’égard des réfugiés consiste à assurer leur « bien-être » (chapitre IV de la convention de Genève du 28 juillet 1951) en garantissant notamment un traitement en matière de logement « aussi favorable que possible » (article 21) et « le même traitement en matière d’assistance et de secours publics qu’à leurs nationaux » (article 23), celle relative aux demandeurs d’asile reste mal définie, les CADA étant fondées sur une simple circulaire MES/DPM n° 2000/170 du 29 mars 2000 (BOMES n° 2000/15, 6 mai 2000, p. 385 et s.). En tout état de cause, le débiteur, soit l’Etat contractant, comprend l’ensemble des institutions publiques selon leurs missions respectives (d’où l’attribution par ex. d’une allocation d’insertion prévue à l’article R. 351-10 du code du travail), et sans doute aussi le département pour ce qui concerne les enfants. Cela dit, l’insuffisance des places d’hébergement en CADA est patente.

Pour conclure, nous citerons l’article 7 de l’arrêté du 20 décembre 1954 (modifié par l’arrêté du 27 mai 1960) relatif aux CHRS, qui dispose que « les frais d’entretien des enfants ainsi admis dans les centres seront (...) pris en charge par le service d’aide sociale à l’enfance et seront remboursés à l’établissement (...) ». Ce sont donc les deux institutions, Etat et département, qui financent l’hébergement des familles dans les CHRS, le premier payant pour les parents, le second pour les enfants. Dans le même sens, le code général des collectivités territoriales comme le CASF organise la coopération entre les collectivités. Il est donc évident que l’arsenal règlementaire existe et de façon satisfaisante, mais que la solution passera par une collaboration active et positive entre la DDASS et le service de l’aide sociale à l’enfance, étant rappelé l’enjeu de ne pas laisser dans la France du 21ème siècle des enfants dans la misère, quelles que puissent être la situation et, le cas échéant, les errements de leurs parents.

Post-Scriptum

Article paru dans la REVUE de l’ACTION JURIDIQUE et SOCIALE - RAJS - Février 2003.










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info notes

[1] Articles L. 222-2 et L. 222-3 du Code de l’action sociale et des familles (CASF).

[2] La distinction entre la circonstance qui amène l’usager à négocier une aide avec l’ASE et celle qui amène le juge à se prononcer porte sur une appréciation du « danger » et de la « gravité » de la situation. Dans le premier cas, l’ASE apporte son soutien aux mineurs et leurs familles confrontés à des difficultés sociales susceptibles de compromettre gravement leur équilibre (art. L. 221-1 du CASF). Dans le second, le juge intervient « si la santé, la sécurité ou la moralité du mineur non émancipé sont en danger ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises » (art. 375 Code civil).

[3] Christian Jacob, ministre délégué à la Famille ; discours d’installation du groupe de travail sur la Protection de l’enfance, 26 novembre 2002.

[4] Inspection Générale des Affaires Sociales, « Contrôle de quatre services départementaux de l’ASE », rapport présenté par Mme. Bénédicte Jacquey-Vazquez et MM. Jean Blocquaux, Pierre Sautou et Jean-Luc Vieilleribiere, rapp. n° 2000 064, mai 2000. Voir cette revue, page 6.

[5] Rapport Naves-Cathala, p. 39.

[6] Rapport Naves-Cathala, p. 37.

[7] « L’évolution des relations parents-enfants-professionnels dans le cadre de la protection de l’enfance », octobre 2001 ; rapport remis à Madame la Ministre déléguée à la famille, à l’enfance et aux personnes handicapées.

[8] 11ème alinéa du préambule de la Constitution de 1946 : « [La Nation] garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Egalement, Convention internationale relative aux droits de l’enfant, art. 27.1. « Les États parties reconnaissent le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant pour permettre son développement physique, mental, spirituel, moral et social ».




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